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宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。

我一开始并不是把所有的问题都看清楚了，想透了，而是一边读材料，一边做资料研究，一边对思路进行调整和修订，最后根据自己的材料，逐渐形成了一个研究的框架。重建宪政史专家莱斯·本尼迪克特教授（Michael Les Benedict）后来在评审我的书稿时也很赞赏这样的设计，但他也说博士论文这样写需要很多的知识和驾驭不同材料的能力。

但我在博士论文选题的时候，仍然选定要研究重建时期（1863-1877）第十五条宪法修正案的制定与实施。法官的判决意见、律师的辩护书等其实都是美国政治的诠释，会告诉你很多、很多的信息。宪法是本，宪政是以宪法原则为基础的国家治理和政治实践，历史则是两者关系的载体。你也可以汲取新社会史的方法，将焦点放在基层的非裔美国人争取权利斗争的故事之上。美国历史学界的人——尤其是初出茅庐的博士生——喜欢用某种标签来标榜自己，譬如称自己是研究政治史、社会史或宪政史的之类。

我认为，这种意义上的宪法史已经超出了狭义宪法史的范围，变成了一种美国宪政史或宪政秩序的历史。相对于新的研究领域和方法而言，宪法史研究显得老套、陈旧，与传统的政治史、外交史和工人运动史研究一样，处在夕阳西下的地位。[4]对该条的诠释，可参见罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第15-20章。

法律规定政府为了公共利益的需要可以征收土地，某地政府征收土地以供一个商业机构使用，是否符合适用条件也会有争议。行政行为的合法要件包含若干方面的要素，每个要素又有其合法标准。行政机关超越管辖权多数与法律适用错误有关，包括错误地理解有关管辖要件的法律。例如，法律规定对于造谣惑众、煽动闹事的行为给予行政处罚，但某公民的行为是否属于这种情形，需要鉴别。

[17]在《人民法院案例选》中，法院以判决方式结案的比例和原告胜诉的比例均大大高于全国行政案件的平均水平，而法院不予立案的情况则难得一见。[33] 我国台湾地区的法律对行政行为的合法要件或者法院的审查根据没有专门规定，对相关问题的阐述也主要是法理层面的讨论。

特别是程序审查，如果联系到中国传统上法律程序意识的淡薄，这一事实是很有意义的。第三，行政决定的内容上，没有一个国家是以符合制定法的明确要求为满足的。简单的比较几乎是鸡同鸭讲，无法沟通。不把它作为一个独立的合法要素，不是否认法律适用的必要，而是区分法律适用的不同场合。

（四）各个要素的合法标准 在区分单个合法要件所包含的合法要素和合法标准的基础上，我们可以进一步讨论各个合法要素的标准。行政决定缺乏对相关事实的认知，或者事实不清，或者所认定的事实没有足够的证据，都是违法的。(4)法官在判决以外论及（如案例评析）。[5]鉴于目前行政诉讼和行政复议的审查对象主要是行政机关积极实施的具体行政行为，笔者的讨论也限于这个范围。

(2)适用法律、法规错误。在本土实践和域外经验的基础上，对行政行为的合法要件和审查根据进行理性的重构，是中国法学的特殊机遇。

民事行为很少谈论事实根据（通常在诉讼和仲裁过程才关注证据），而行政行为应当在具备事实根据和相应证据的前提下做出，是一条重要的要求。这里是一个尝试性的建议： 行政行为由合格的行政机关在法定权限范围内，遵循正当的程序，根据相应的处理条件和事实根据作出，处理内容得当的，予以维持。

杨小君：《行政诉讼问题研究与制度改革》，中国人民公安大学出版社2007年版，第7章司法审查根据。（二）有权管辖 行政机关的管辖权是行政职权的首要部分，是行政机关具体行政程序能够启动的门槛。[27] 法国虽属传统上的制定法国家，行政法院的审查根据迄今没有法典化，而是总结不同年代所发展出来的判例的结果。为了叙述方便和文章段落的匀称起见，笔者把行政主体的资格及其管辖权限分开论述，而把适用条件及其事实根据合在一起论述。  注释: [1]对行政行为合法要件的讨论，参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年修订版，第129-130页（主体、职权、内容和程序）。②非法设立的行政机构对外行使职权，或者已经撤销的行政机关继续行使其职能的。

[27]P. Craig, Administrative Law (4th ed. , Sweet＆Maxwell, 1999) , chap. 17, esp. pp. 552-577. [28]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第685-700页。[23]案卷表面错误与越权原则的兴衰交替，详细的介绍参见W. Wade, Administrative Law (4th, Clarendon Press ,1977) , pp. 257-274．关于越权原则的来龙去脉，参见何海波：《越权无效是行政法基本原则吗？英国学界一场未息的争论》，载《中外法学》2005年第4期。

（二）行政行为合法要素的逻辑结构 划分行政行为的合法要素，从而把行政行为合法性所包含的复杂内容分类处理，能够为我们提供一种认识上的便利。最后两项则属于不同情形下应当适用的事实问题。

戈尔迪之结常被喻作缠绕不已，难以理清的问题。行政行为的适用条件也是行政行为合法的一个独立、先决的条件。

下面对这几个关键词做一点分析。如果我们不想让有关法律规范逻辑结构的探讨沦为一个空泛的话题，我们必须确定我们在什么情境中讨论。事务管辖是指行政机关对特定事务有处理的职权。整个审查根据犹如古希腊传说中的戈尔迪之结[16]，无法解开，只有斩断而重构。

行政行为有下列情形之一的，判决撤销该行政行为。行政处理决定内容不明确，或者客观上难以履行，也属于处理不当。

文章还澄清了行政职权、法律适用等常用概念。这主要是由于，行政行为如果超越行政职权中的管辖权，法院无需继续审查（一般也不再审查）其事实认定。

没有管辖权就没有决定权，虽然有管辖权不必然意味着处理得当。（一）主体合格 主体合格指实施行为的机构必须是依法设立的具有公共事务管理职能的组织。

[14]参见王汉斌1989年3月28日在七届全国人大二次会议上《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明〉》。行政法通常要求行政机关在重大行政决定中说明该决定的事实根据。孙笑侠、夏立安主编：《法理学导论》，高等教育出版社2004年版，第46-50页（条件假设和后果归结）。至于合理性审查的具体限度，合宪性审查的主体和程序，需要另外讨论。

程序正当包括行政机关遵循法律、法规和规章要求的程序规定，包括行政机关以规范性文件所要求和允诺的必要程序，也包括虽然制定法没有明确规定但正当程序原则所要求的程序。从合法性审查的角度而言，它所包含的要素包括：(1)行政主体，包括行政主体的资格及其管辖权限。

但这一条只是对行政处罚严重违反裁量准则的特殊处理，通常认为它可以置于滥用职权名下，不构成一条独立的审查根据。考虑到主体、程序和证据等因素，一个行政行为所适用的法律规范应当是：如果有证据（Evidence)证明某适用条件（Hypothesis)成立，那么，特定行政机关（Agency）应当根据一定程序（Procedure）作出相应处理（Disposition)。

但到了第二年的全国人大会议上，该条款增加了超越职权和滥用职权，即现在见到的样子。(5)没有实质性证据的支持，或者（6)缺乏事实根据。